2017年2月5日，《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，这是新世纪以来连续发出的第14个指导“三农”工作的中央一号文件，对深入推进农业供给侧结构性改革作出了系统部署，出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的新政策、新举措，对做好农业农村工作具有特殊重要的指导意义。

一、2017年中央一号文件出台的时代背景

当前，我国农业农村发展已经进入新的历史阶段，党中央提出以深入推进农业供给侧结构性改革为农业农村工作的主线，主要有四个方面的背景，可概括为“四个重大判断”。

背景一：基于破解农产品供求结构性矛盾的重大判断。长期以来，农产品供给总量不足是我国农业发展的主要矛盾，增加产量是农业政策的重心所在。经过多年不懈努力，粮食连年丰收，农业综合生产能力不断提升，国家粮食安全和重要农产品供给得到有效保障，但农产品品种、品质、结构与居民消费快速升级不相适应的矛盾日益凸显。随着城乡居民收入水平的提高，人们不仅要求吃饱吃好，而且要求吃得安全营养健康。从农业供给体系看，优质化、多样化和专用化的农产品发展依然滞后，高品质的牛羊肉、奶类、果菜等农产品生产与消费需求尚有一定差距，国内生产供给不足，或者供应成本过高，导致中高端农产品进口显著增加。而一些大路货品种，特别是玉米，一边积压滞销，一边大量进口，出现了高产量、高进口、高库存“三高”的现象，造成财政不堪重负。为此，习近平总书记明确指出，新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。

背景二：基于缓解农业资源环境压力的重大判断。农业是高度依赖自然资源的产业，人多地少水缺是我国的基本国情农情。近年来，我国农业发展取得了巨大成就，但同时也为此付出了很大代价。一方面，农业资源长期透支，过度开发，耕地数量减少、质量下降、地下水超采，资源利用的弦越绷越紧；另一方面，农业面源污染加重，农业生态系统退化，生态环境的承载能力越来越接近极限，已经亮起了“红灯”。资源条件和生态环境两道“紧箍咒”对农业的约束日益趋紧，农产品质量安全状况令人担忧，农业可持续发展面临严重挑战，农业已经到了迫切需要加快转变发展方式的新阶段。推进供给侧结构性改革，加强农业生态环境保护与治理，把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，推行农业绿色生产方式，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局，迫在眉睫、刻不容缓。

背景三：基于提升农业质量效益和竞争力的重大判断。我国劳动密集型小规模农业曾长期具有成本低的比较优势，但近年来，国内外农业生产环境都发生了重大变化。从国内看，主要农产品生产的投入和成本进入一个高速增长期，劳动力成本、土地流转费用、农资成本、农机作业费等全面持续上涨，农业生产补贴和价格补贴逼近“黄线”，我国农业大而不强、多而不优、竞争力不强的问题已经显现。从国际看，农产品贸易格局正在发生深刻变化，国内外主要农产品价格全面“倒挂”，农产品进口急剧增加，出现部分农产品“洋货入市、国货入库”现象，我国农产品正在承受着越来越大的外部冲击。因此，必须从农业供给侧发力，促进农业节本增效，淘汰落后的生产模式，优化农业供给结构和资源配置，培育形成新的竞争优势，加快推动农业发展方式由外延扩张型向内涵集约型跨越，由规模速度型向质量效益型转变，促进农业对外贸易增长与国内农业竞争力提升相统一。

背景四：基于促进农民收入持续快速增长的重大判断。当前，我国经济进入新常态，经济增速放缓，下行压力加大，工业化对农业现代化的促进作用、城镇化对新农村建设的带动作用有所减弱，农产品价格水平总体低位运行，外出农民工净增数量和工资水平出现增速“双降”的趋势，导致家庭经营性收入和工资性收入“两大支柱”增长动力持续减弱。另外，财政支农的增速放缓，农村改革步伐有待加快，支撑农民增收的传统动能逐渐衰减，保持农民持续快速增收难度很大。农民的钱袋子鼓起来没有，是检验农村工作实效的一个重要尺度。只有千方百计拓展增收新渠道、挖掘增收新潜力、培育增收新动能，才能推进农民奔小康。

总之，我国农业已经发生了从过去全力解决温饱到今天全面迈向小康的历史转折，已进入战略跨越的关键阶段。当前我国农业发展中的这些问题，供给和需求两侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧，并且主要是结构性、体制性问题。深入推进供给侧结构性改革，是党中央审时度势、高瞻远瞩，综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大决策，是当前和今后一个时期“三农”工作的主线，就是要从供给侧入手，在体制机制创新上发力，加快转变农业发展方式，开创农业农村工作新局面。

二、2017年中央一号文件的主要内容

中央一号文件，全文约13000字，主体分6大部分33条，包括：优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力。从内容上讲可以分为两大板块，前五大部分讲“调整”，第六大部分讲“改革”。

这次农业供给侧结构性改革，不同于以往的农业结构调整，不是简单的总量平衡，而是涵盖范围广、触及层次深的一场全方位变革。过去主要是解决数量不足，这次更注重质量、效益和可持续发展；过去主要考虑农业生产结构，这次更注重产业结构、技术结构、经营结构，促进农民增收；过去主要着眼生产力范畴，这次更注重体制改革和机制创新，增强农业农村发展的内生动力。其精神实质，我们可以从以下几个方面来重点把握领会：

（一）推进农业供给侧结构性改革，必须坚持三大原则。推进农业供给侧结构性改革任务重、难度大、头绪多，需要把握正确的方向和原则，妥善处理好各类重大关系，工作中要注意坚持“三大原则”。

原则一：坚持把增加农民收入、保障有效供给作为核心目标。农业经营效益的提升、农民收入的增加，是农业供给侧结构性改革成效的检验尺度和持久动力。

原则二：坚持把提高农业供给体系质量和效益作为主攻方向。实施质量兴农、效益强农战略，加快农业科技进步，创新农业经营方式，提高农业土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进三产融合，延长产业链条，全面提高农业整体效益，让农业成为有竞争优势的产业。

原则三：坚持把改革作为根本途径。通过体制机制创新，激活资源要素潜力，解放和发展农村生产力，改造提升传统动能，坚持市场化导向，以市场化倒逼标准化、规模化、品牌化，推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

（二）推进农业供给侧结构性改革，必须坚守三大底线。农业供给侧结构性改革，不能出现大的偏差，不能犯颠覆性的错误，必须守住“三大底线”。

底线一：确保粮食生产能力不降低。我国是人口大国，解决好吃饭问题始终是头等大事。推进农业供给侧结构性改革，绝不意味着放松粮食生产，绝不能削弱农业综合生产能力，不能形成调减粮食生产的普遍预期和共振效应，必须跳出粮食生产与农业结构调整非此即彼的思维定势，走出一条二者协调发展、相互促进的新路来。

底线二：确保农民增收势头不逆转。小康不小康，关键看老乡。农业供给侧结构性改革可能有阵痛，但要确保种粮农民不吃亏，确保农民收入持续增长，不能重新拉大城乡收入差距。对农业的支持保护，方式可以优化，但力度只能增强不能减弱。

底线三：确保农村稳定不出问题。调整政策、出台措施，要充分考虑各方面特别是农民的承受能力，充分考虑农村大多数还是一家一户生产的现实，把握好节奏和力度，尊重农民意愿，不搞强迫命令和行政瞎指挥，不搞一刀切和大跃进。

（三）推进农业供给侧结构性改革，必须做好五大调整。提升农业核心竞争力，要突出优质、绿色、高效、融合导向，调优调好调顺农业结构，可概括为“五大调整”。

调整一：突出市场需求，调整优化产品结构。由生产导向向消费导向转变，由注重数量增长向关注质量安全转变，切实消除无效供给，增加有效供给，减少低端供给，拓展高端供给，促进供给与需求相互匹配，大宗农产品要突出“优质专用”，其他农产品要突出“特色优势”，注重品质、品相、品牌、品位“四品结合”，满足多层次、高质量、个性化需求，拓展农产品增值空间，避免产业同构、同质竞争，实现农业增产、增值、增效、增收“四统一”。

调整二：突出融合发展，调整优化产业结构。着力发展农村新模式新产业新业态，做强一产、做优二产、做活三产，加快发展农产品加工业，提高农产品加工转化率和附加值，推进农业生产、加工、物流、研发、示范、服务一体化，打造现代农业产业集群，提升农业价值链、延伸农业产业链、打造农业供应链、形成农业全产业链。拓展农业多功能，大力发展乡村休闲旅游、农村电商、现代食品等产业，提高农业整体效益，让农民深度参与社会分工分业，更多分享农业全产业链增值收益。

调整三：突出适度规模，调整优化经营结构。强化政策引导，坚持以农户家庭经营为基础，大力培育种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等方式，加快发展土地流转型、土地入股型、服务带动型等多种形式的适度规模经营。发挥好多种形式规模经营的引领作用，把发展规模经营和脱贫攻坚及带动贫困户增收结合起来，与推进新型城镇化相适应，使强农惠农政策惠及到大多数普通农户。

调整四：突出绿色循环，调整优化生产结构。坚定绿水青山就是金山银山，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明观念，坚持开发与保护并重、当前与长远结合，做到适度开发、有序利用，推行绿色生产方式，修复治理生态环境，既还历史旧账，也为子孙后代留生存和发展空间。推进农业标准化清洁生产，完善节水、节肥、节药、节地的激励约束机制，发展生态循环农业，打好农业面源污染治理攻坚战，努力走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化发展道路。

调整五：突出资源禀赋，调整优化区域结构。扬长避短，综合考虑光热水土条件、生产基础、市场空间和技术支撑，用“适生”理念精准定位产业，加快培育区域优势特色产业、支柱产业。合理确定产业发展的方向、重点和规模，引导农产品生产加工向主产区、优势区转移集聚，把区域资源优势转变为产品优势、产业优势和竞争优势，加快形成具有区域特色的农业主导产品和知名品牌，建设一批特色鲜明、类型多样、竞争力强的现代化生产基地。

（四）推进农业供给侧结构性改革，必须实现三大激活。加快深化农村改革，关键在完善体制、创新机制，核心是理顺政府和市场‘两只手’关系，实现“三大激活”，为农业供给侧结构性改革注入强大动力。

——激活市场：关键是要让价格机制真正引导农业资源配置。按照“市场定价、价补分离”的原则，深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度，让农产品价格主要由市场决定，尽量减少对市场供求关系的过度干预。

——激活要素：关键是赋予农民更加充分的财产权利。守住底线、分类实施、稳妥有序地推进农村集体产权制度改革，增加农民财产性收入，落实农村“三权分置”办法，加快推进农村土地确权颁证，创新资源要素配置机制，唤醒农村沉睡资源，促进农村资源合理利用。

——激活主体：关键是培植农村人力资源。加快推进农业经营体系改革，培育发展新型农业经营主体和服务主体，完善农村创业创新支持政策，大力支持进城农民工返乡创业，激活各类人才到农业农村创新创业，为农业农村发展注入持久的新动能。

（五）推进农业供给侧结构性改革，必须突出三大亮点。

亮点一：在推进农业供给侧结构性改革的抓手、平台、载体方面，提出建设“三区”“三园”加“一体”。

“三区”即粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区。建设粮食生产功能区，是为确保国家粮食安全；建设重要农产品生产保护区，是为确保重要农产品基本供给；建设特色农产品优势区，是为满足市场多样化需求。通过“三区”建设，推动生产要素向优势产区聚集，切实将区域资源优势变成产品优势、产业优势和竞争优势。

“三园”即现代农业产业园、科技园、创业园。建设现代农业产业园，目的是形成现代农业产业集群；建设科技园，目的是打造现代农业创新高地；建设创业园，是为各类人才在农村创新创业提供扶持和服务。

“一体”是指田园综合体。支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

亮点二：在资源配置方面，提出大规模实施节水工程、盘活利用闲置宅基地。

把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，提出加快完善支持农业节水政策体系等一系列政策举措。在盘活利用闲置宅基地上，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所，同时注意保护农户和农村集体经济组织的权利，防止集体资产被外来资本控制，影响农村社会稳定。

亮点三：在农业主体和人才保障方面，提出积极发展“三位一体”综合合作，培养乡村专业人才。一是要大力培育新型农业经营主体和服务主体，加快发展多种形式的规模经营；二是要积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作；三是鼓励高等学校、职业院校开设相关专业和课程，培育一批专业人才，扶持一批乡村工匠。

（六）推进农业供给侧结构性改革，必须强化两大支撑。

——强化科技支撑。就是要适应农业由量到质转变的大趋势，创新农业技术体系和技术路线。加强农业科技研发，强化农业科技推广，积极适应农业转方式、调结构的要求，调整农业科技创新方向和重点，加快提升现代种业、推进主要农作物生产全程机械化、农业智能化。创新公益性农技推广服务方式，支持各类社会力量广泛参与农业科技推广。整合各渠道培训资金资源，创新培训机制，优化农业从业者结构，培养适应现代农业发展需要的新农民。

——强化基础支撑。就是要补齐农业农村基础设施和公共服务短板，增强农业农村发展后劲。加强农田基本建设，推进耕地质量保护与提升行动，实施藏粮于地、藏粮于技战略。开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设，加强农村基础设施和公共服务体系建设，提升农村基本公共服务水平。扎实推进脱贫攻坚，强化脱贫攻坚支撑保障体系，统筹安排使用扶贫资源，注重提高脱贫质量，激发贫困人口脱贫致富积极性和主动性。

（七）推进农业供给侧结构性改革，必须做好两大文章。推进农业农村改革，离不开政府投入的引导和支持。在当前经济下行、财力增收困难的背景下，财政对农业的投入不可能像前些年一样，持续快速增加投入总量。因此，要在积极争取财政对农业投入适度增加，确保“三农”投入不减的同时，关键是用好用足用活存量资金，优化调整支出结构，提高资金使用效能，重点做好“整合”和“撬动”两篇大文章。

——整合。就是通过对存量资金进行统筹整合，集中力量把最该办的、最急需办的事办好。发挥规划统筹引领作用，多层次多形式推进涉农资金整合。推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革，探索实行“大专项+任务清单”管理方式。

——撬动。就是将有限的财政资金用作“药引子”，吸引金融和社会资本更多投向农业农村。具体包括七类：一是政府和社会资本合作（PPP）；二是实行以奖代补；三是对贷款进行贴息；四是建立涉农担保机制；五是建立风险补偿基金，在贷款银行出现风险时给予一定补偿；六是设立农业农村发展投资基金；七是加大政府债券，特别是专项债券，强化对地方农业农村基础建设项目的支持。通过这些措施，建立起金融和社会资本下乡的“导流渠”，疏通资金回流农村的“毛细血管”，助力供给侧结构性改革的推进。

三、我省贯彻落实2017年中央一号文件的重要举措

2017年，是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年，是我省奋力追赶超越的关键一年。推进供给侧结构性改革，是“三农”领域的一场深刻变革，是推动农业发展实现战略转型升级的重大举措，省委、省政府超前部署，研究制定了我省的贯彻实施意见，即将以省委一号文件下发落实。省农业厅为深入贯彻落实2017年中省一号文件精神，出台下发了《关于深入推进全省农业供给侧结构性改革的实施意见》，全面安排部署今年全省农业经济重点工作。

（一）总体思路：2017年，我省农业农村经济工作要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻中省农村农业工作会议精神，遵循五大发展新理念，聚焦五个扎实新要求，以“追赶超越”为总目标，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以优化供给、提质增效、农民增收为主攻方向，以绿色发展为导向，以结构调整为重点，以改革创新为动力，着力培育新动能、打造新业态、扶持新主体、拓宽新渠道，加快推进农业转型升级，提升农业质量效益和竞争力。

（二）年度目标：通过努力，全省农业增加值增长5%，粮食总产稳定在1150万吨以上，农村居民人均可支配收入增长10%，农业综合生产能力、农产品供给体系质量效率、产业竞争力有新提升。

（三）重点任务：围绕破解“农业不强、农民不富”的难题，重点做好以下几方面工作，可概括为“六个推进”：

第一：持续推进结构调整，大力发展特色产业。以粮食安全为基础、发展特色为引领、保护生态为方向，从生产端入手，向供给侧发力，打造产业结构调整的“升级版”。一是围绕产业布局调结构。全面推行“四区、五带、六板块”产业布局，统筹资源、环境、产地条件，重点建设粮食功能区、特色农产品优势区，推进产业集群化、板块式发展。二是立足粮食安全调结构。坚持“口粮必保、谷物自给”，建设关中灌区优质小麦、渭北旱地正茬小麦基地，稳定陕南优质专用有机稻，发展陕北、陕南粮菜兼用马铃薯板块；调减陕北籽粒玉米、增加关中青贮玉米100万亩，压缩渭北旱腰带复种夏玉米规模。三是突出优势产业调结构。改造乔化、发展矮化苹果各30万亩，淘汰非优生区果园，建设汉丹江猕猴桃基地5万亩。突出规模养殖和绿色发展，建设10个粮改饲示范县，打造优质奶源基地，发展关中奶畜、陕北肉羊产业板块。菜茶上突出设施化、高效化，新建设施蔬菜、高山蔬菜各50万亩，发展10万吨茶叶基地。

第二：持续推进产业脱贫，全力促进农民增收。以产业转型升级为路径，集中资金资源，实施项目带动，以产业发展促进农民增收。一是建设产业转型升级示范县。采取资金切块下达，每县集中投入不少于1500万元，地方政府做规划、聚资金，农业部门定产业、抓指导，市场主体带农户、建项目，打造核心示范区。围绕“三个体系”转型升级，从消费端倒逼，全产业开发，一体化推进。二是扶持产业精准脱贫重点县。设立产业扶贫引导资金，切块下达到56个集中连片贫困县，每县不少于500万元。由贫困县选产业、做方案，实现对符合产业脱贫条件的村、组、户全覆盖，加快产业“造血式”扶贫、精准化脱贫。三是推动现代农业园区提档升级。注重机制探索和品牌塑造，继续实施“五治一品”，重点提升一批在建园区，适度发展一批新建园区，集中建设一批综合园区，申报认定一批国家级产业园。把园区带动农民增收作为认定的重要指标和验收考评的硬性约束，在移民搬迁集中安置区周边建设现代农业园区和农产品加工园区，支持贫困户建设特色种养园区。

第三：持续推进三产融合，助力县域经济转型。以县域经济为平台，以园区建设为载体，加快补齐发展短板，以新功能新业态催生新消费。一是推动加工转化。创建5个省级农产品加工产业园区，打造农产品加工集群；培育一批加工型龙头企业和示范合作社，建设标准化、规模化种养基地，打造加工专用产业集群；推进农产品精深加工、主食加工、综合利用，延伸产业链条。二是加快品牌培育。通过品牌战略调优提质，评选区域品牌20强、企业品牌50强，支持龙头企业培育苹果、茶叶、牛肉、羊奶粉等十大知名品牌，提高产品竞争力。三是发展休闲农业。结合“一圈、六带、三板块”规划，发展休闲农家和乡村民宿，发展体验农业、创意农业、健康养生新型业态，提升农业多功能价值，满足多元化消费需求。

第四：持续推进农村改革，着力培植发展动能。以农村产权改革为突破，以经营主体培育为重点，以适度规模经营为方向，优化生产关系，激活资源要素。一是深化农村产权制度改革。落实“三权分置”意见，加快确权登记颁证的验收总结和信息管理，加快建设县乡农村集体产权交易平台，推动要素有序流动，全面开展集体资产清产核资，抓好经营性资产股份合作试点和综合性改革示范县建设。二是加强新型经营主体培育。优先支持新型经营主体承担涉农项目，认定10个以上骨干型、引领型省级明星企业，培育500个示范合作社，培育1000个示范家庭农场及1万名新型职业农民，扶持发展农机服务等社会化服务组织。三是创新多种规模经营方式。引导新型经营主体创新联农带农机制，推动集中流转、经营权入股、代耕代种、联耕联种、联管联营、分季托管等多种形式规模经营。

第五：持续推进机制创新，努力提高农业竞争力。以科技创新为引领，以质量安全为保障，以现代营销为手段，全面提升农业竞争力。一是提升科技装备能力。开展20个重大技术联合攻关，集成推广绿色、节本、增效技术，支持8个商业化育种联合体开展良种研发，加快5个种业成果权益改革进度，创建25个省级全程机械化示范县，实施农机深松整地等农机化重点项目。二是强化质量安全监管。坚持产管并重，创建6个国家级、10个省级质量安全示范县，推进农业标准化生产和“三品一标”认证，抓好重大动植物疫病防控，推进屠宰企业标准化示范创建。三是建立现代营销体系。加快建设全省农业信息监测分析平台，开展农情、灾情、价格、生产、质量、需求等综合性监测。运用“互联网+”思维，建立品牌农产品、品牌电商企业省级推介网站，支持农业园区开展网上直销，推动南北农产品联展联销平台市场化运行。

第六：持续推进作风建设，全面提升工作效能。以“三项机制”为保障，注重作风建设，从严治党。一是创新发展思路。立足“追赶超越”，破除“城墙思维”，强化“跳起来摘桃子”意识，推动工作思路、体制机制、产业发展等多层面、全方位转型升级。二是创新方式方法。持续加大“放管服”力度，创新财政支农项目审批方式，加快资金切块下达，注重项目绩效考评，发挥财政资金撬动效应，提高项目建设的实效性和精准性。三是狠抓工作落实。把工作的重点扭到追赶超越上来，对照行业发展短板，确立追赶对象标杆，强化赶超责任，持续弘扬“农业精神”，提高履职效能。